一

健全学徒人力资本投资机制，

解决学徒制参与方动力不足问题

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“加大人力资本投入，增强职业技术教育适应性，深化职普融通、产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制，大力培养技术技能人才”。学徒制作为教育制度与劳动用工制度相结合的制度，既关系到教育也关系到经济发展和就业民生。从形式上来看，学徒制的核心是校企双主体育人，是教育问题，但从本质上来看，开展学徒制的根本目的，是促进学徒人力资本投资，加速专用性人力资本积累和使用，从而实现劳动力有效供给和高质量就业，推动经济社会高质量发展。

中国特色学徒制前期探索表明，学徒制“学校热企业冷、政府热学徒冷”的现象较为普遍，究其根源，在于无论是企业还是学徒个体，参与学徒制的动力都有所不足。学徒人力资本是通过投资形成的，是凝聚在学徒个体身上的知识、技能与健康等的总和，是能够产生价值增值的专用性资本。一般而言，学徒人力资本投资涉及学徒个体、家庭、企业、学校以及政府五个投资主体，但由于学徒个体是其自身及家庭的代言人和投资执行者，而学校本质上是政府实现学徒人力资本投资的政策工具，从这个意义上，学徒个体、企业及政府三者才是学徒人力资本投资的真正主体。三者的投资动力，决定了学徒人力资本投资能否顺利进行并实现高效积累。而且，由于学徒个体是人力资本的唯一承载者和具体使用者，因而也是学徒人力资本积累的最为关键的因素。如果说，政府和企业决定学徒人力资本投资的投资强度，那么学徒个体就决定了人力资本投资的质量以及使用效果。

学徒人力资本的投资过程，既是多方合作追求共赢的过程，也是投资参与方对人力资本的劳动价值分享进行博弈的过程。尽管学徒人力资本投资主体多元化在一定程度上有利于分散投资风险，但也由于各投资主体所处的地位和利益取向不同，因而投资共识达成会有一定难度。如，学徒个体投资的出发点是为了提升自身的知识和技能，为今后的劳动就业增加谈判的筹码，而企业参与学徒人力资本投资的根本目的却是为了获得更多的劳动剩余价值，企业与学徒个体之间的投资利益冲突，无疑会降低两者参与学徒制的动力。另外，政府之所以加大学徒人力资本投入，其根本原因在于期望通过提高劳动者的素质，推动经济高质量发展，从而获得高质量就业带来的社会稳定以及税收上的好处，但政府对学徒人力资本的投入，又有可能导致理应由企业或者学徒个体来承担的投资下降，造成投资的“挤出效应”，导致投资的低效率。再有，不同的投资成本或收益，对于同一投资主体而言，其投资动力会有所不同。即便是同一投资成本或收益，如果由不同的经济主体来承担或获取，其所产生的投资效率也会不同。

解决学徒制参与方对学徒人力资本投资动力不足的问题，关键在于健全学徒人力资本投资机制。要加强对学徒人力资本投资主体及其策略、投资内容、投资成本与收益、投资风险等涉及投资机制的基本问题的研究。尤其要在学徒人力资本投资风险和学徒人力资本成本与收益分析方面取得突破。这是因为，学徒人力资本投资具有周期长、投入大、回收慢的特征，尤其是对于企业而言，在基本投资成本之外还要承担部分学徒学习能力不足、泄密以及学成后被竞争对手“偷猎”等风险。研究降低学徒人力资本投资风险，改善参与企业和学徒个体的投资风险预期极为重要。学徒个体和企业是否参与学徒制，都是基于成本与收益的考量，事实上，不同行业的学徒培养成本不一。经济发达国家极其重视行业的学徒培养成本分析，并为政府施策提供依据。因此，加快构建符合国情的投资成本和收益分析模型，分区域、分行业进行成本收益测算研究，形成更加合理的学徒人力资本投资成本分担机制和收益分享机制，有助于为省级以上政府精准施策提供科学依据，为地方政府完善人力资本投资支持政策，优化人力资本投资配置提供决策支持。

另外，在具体施策方面，政府应重点保障学徒制项目实施的资金，增强学徒个体和企业参与学徒人力资本投资的动力。一方面，确保学徒获得适当的报酬和社会保护，享有学徒津贴、福利等方面的经济收益，以及获得技能证书和毕业证书的教育收益，降低学徒个体参与学徒制的风险；另一方面，要为企业特别是中小型企业提供适当资金激励，确保参与企业有获得政府补贴、以及高素质劳动者所带来的超额收益，降低企业参与学徒制的制度风险，促其积极主动为社会提供学徒岗位。

二

加强学徒制质量管控研究与实践，

解决学徒制质量欠优的问题

“十四五”以来，我国经济进入提档加速关键期，新经济、新业态、新模式发展迅猛，各类高素质技术技能型人才紧缺问题凸显。深化产教融合、校企合作，充分发挥企业优势和育人主体作用，加强学徒制质量管控，实现高质量育人，助力产业高质量发展已成为职业教育面临的新课题、新任务。

中国特色学徒制前期实践探索也表明，学徒培养质量问题一直是学徒制项目试点要突破的重点和难点，也是推行中国特色学徒制所要解决的最核心、最关键的问题。学徒制质量框架体系不全、学徒制教学质量内容和标准不明、学徒制项目设计更新不及时、学徒制质量评价机制缺失，是导致学徒培养质量欠佳的根本原因。学徒培养的根本目的是提升人才培养质量，满足产业发展对人才的需求。学徒培养质量得不到保障，不仅降低了学徒制的吸引力，也会制约中国特色学徒制高质量发展。

从学徒制国际比较研究的进展和经济发达国家学徒制改革实践来看，建立质量框架体系，加强质量管控，推动学徒制高质量发展是学徒制发展的一大趋势。例如，欧盟成员国在2009年就建立了“欧洲职业教育培训质量保障参考框架”，通过规范学徒制质量内容和标准，并制定涵盖学徒制项目规划、实施、评估、改进等全过程的一套指示性描述内容和参考指标，使各成员国能够评估和改进自己的职业教育培训系统。而且，诸多经济发达国家还通过开展学士学位学徒制、硕士学位学徒制等高层次学位学徒制来提升学徒培养质量，增强职业教育服务高端产业的适应性。

提升学徒培养质量，首先，要加快完善中国特色学徒制质量框架体系。学徒制改变了以往学校单一主体培养的教学模式，开启了由传统课堂本位向课堂与岗位相融合的转变，教学内容、教学过程、教学方式乃至教学管理等都发生了重大变化。如，教学质量标准制定与教学质量监督主体由学校一方变成了校企双方，教学内容要在校企双场所进行合理分工，学校讲授的知识与企业传授的技能要有效对接，学徒培养内容要对劳动力市场的前瞻性发展做出反应等，从而形成了新的质量内容和要求。要加快明确涵盖学徒制培养全过程的学徒制质量基本内容及相关标准，形成学徒制质量框架体系。

其次，要加快完善学徒制教学质量标准体系。要重点明确培养主体的质量标准，即参与培养的单位必须具有向学徒传授职业所需的知识和技能的能力、具有培养学徒所需的必要的设施设备、所提供的学徒岗位能满足学徒培养的基本要求。与此同时，还要确保学徒培养所涉及的知识和技能等内容具有行业适应性且具有一定的先进性。要加快以学徒制培养模式下的“三教”改革为核心，重构学徒制教学质量标准体系。主要包括：一是根据学徒培养岗位和职业发展路径，从岗位职业能力分析入手，构建模块化专业课程体系，研制专业教学标准，在此基础上建立健全以专业教学标准为基础，涵盖课程标准、学徒考核评价标准、校企双导师标准等，以及包含学徒岗位、实训场所、设备设施等资源在内的标准体系。尤其要明确企业培训师和学校教师的基本任职资格，明确能力、素质要求和道德标准，建立校企双导师认证机制。要根据产业发展需求，构建三年一周期的标准动态优化机制。二是以标准为引领，校企共同开发基于岗位工作内容、融入国家职业标准的专业教学内容和教材，并建立行业企业导师库。

再次，要加强学徒制项目遴选、设计与实施。要明确学徒制项目的立项条件，确定项目目标、流程和实施方法，推动学徒岗位培养标准化。重点要建立健全行业组织参与学徒制项目的设计与实施机制。这是因为行业组织在预测劳动力市场需求、测算行业学徒岗位数量、确定学徒岗位所需的知识与技术技能等方面具有明显优势。发达国家极其重视行业组织参与学徒制项目，如德国的《职业教育法》鼓励行业协会通过各级教育培训机构广泛参与学徒制项目设计和实施，确保学徒制项目的质量。

要着眼于国家重大项目，紧扣民生需求，优先在技术技能密集型产业高端和高端产业开展学徒制项目。科技发展日新月异，技术更新迭代周期短，新技术、高端技术人才需求量增长迅猛，单一培养主体的职业教育无法有效满足此类需求，与企业合作开展中国特色学徒制培养尤为迫切。而以此为依托，加强学徒制项目设计与管理，深化理论研究与实践探索，形成可推广的实施内容、路径及典型经验，带动学徒制向高质量高层次发展，应成为探索的重点内容。日前，《先进制造业重点领域职业教育现场工程师专项培养计划实施方案》（征求意见稿）已出台，该方案旨在依据新修订的职教法，通过完善相关制度和标准，开展现场工程师学徒制培养，以提升职业教育的产业适应性，为制造强国建设提供坚实的人才保障。它为中国特色学位学徒制探索提供了很好的项目载体。另外，要强化对学徒制项目实施的指导与纠偏。明确学徒制项目实施的质量要求，建立相关政策支持体系，加强项目实施的管理、评估与改进。这其中，学徒制项目实施过程的标准化、规范化是学徒制项目内部质量保障的前提。要根据产业发展需求动态更新学徒制项目的内容和标准，通过技术标准引领职业标准，职业标准引领职业教育标准，推动学徒制项目高质量发展。

最后，要加快完善学徒制质量评价体系。包括学徒制工作质量评价标准、评价主体、评价内容以及评价方式等方面的规范要求，构建学徒制质量纠偏机制。

三

加强利益攸关者的合作与协同，

解决学徒制多方治理体系不全的问题

学徒制发展国际经验表明，学徒制项目具有实施主体多元化与评价主体多元化特征，涉及众多的利益攸关者，健全多方合作与协同的共同治理体系，遏制集体行动中的机会主义，是学徒制项目成功的关键。经济发达国家极为重视学徒制多方治理体系的构建。如，欧盟理事会建立了学徒制项目指导原则，鼓励各成员国在学徒制项目设计、实施和管理过程中，加强与相关方建立起来的合作伙伴关系，并酌情与其他利益攸关方——如中介机构（行业协会等）、教育和培训机构、青年和学生组织，以及地方、区域或国家建立伙伴关系。这些措施有效保障了各成员国的学徒制质量。

中国特色学徒制前期探索表明，学徒制项目推行存在着政府行业主管部门管理不到位、行业参与缺位、第三方机构失位的情况。在国家层面，学徒制政出多门，有企业新型学徒制和现代学徒制，二者缺少协同，没有形成制度合力。在省级层面，各部门学徒制支持政策协同性不足，难以形成政策合力；行业组织、第三方机构参与程度低，学徒制标准不全、社会监督与质量评价机制缺失；而且，专门的学徒制管理机构仍未建立，学徒制信息管理系统仍有待完善。在校企层面，校企双方的协同机制还有待完善，学徒制“三教”改革有待深入。

新职教法不仅为中国特色学徒制推行奠定了法律基础，明确了政策支持基本导向，也为学徒制多方治理奠定了基础：无论是企业新型学徒制还是现代学徒制，都是中国特色学徒制的前期探索，而新职教法将两者统称为中国特色学徒制，为国家层面的学徒制政策统一提供了前提。新职教法规定“有关行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等应当依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育”，明确“行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织可以根据需要，参与制定职业教育专业目录和相关职业教育标准，开展人才需求预测、职业生涯发展研究及信息咨询，培育供需匹配的产教融合服务组织，举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，组织、协调、指导相关企业、事业单位、社会组织举办职业学校、职业培训机构”，为学徒制多方治理创造了条件。

一是要研究建立国家和地方政府层面学徒制管理机构。各地方政府应在新职教法的指导下，进一步细化落实相关支持政策，强化部门协同，打好学徒制政策支持“组合拳”。二是研究建立健全国家及省级专家组织，指导学徒制工作开展，助推中国特色学徒制高质量运行。要研究工会、中华职业教育社等群团及行业协会等社会组织如何有效参与学徒制；要充分发挥工会作为维护和保障职工合法权益的组织优势，对学徒个体、企业的责权利进行有效界定，切实保障学徒各项权益；要充分发挥中华职业教育社在学徒制第三方机构中的中坚作用，在第三方评价、质量监测与评估等基础性工作方面有所作为；要加强行业协会的能力建设，发挥行业协会作为政府与企业间的桥梁作用，协助政府制定和实施学徒制行业标准、学徒岗位标准等工作。三是加快培育学徒制第三方服务机构，构建政府、行业、学校、企业和社会等多方协同、共同治理机制，推动中国特色学徒制高效实施。

四

加强学徒制的宣传与引导，

解决学徒制社会认可度不高的问题

学徒制在经济发达国家已经成为职业教育的主流模式，得到社会的广泛认可。但在我国，由于职业教育一直被作为社会的兜底教育，地位不高，因此，尽管学徒制培养优势非常明显，但当前学生和家长及社会对学徒制培养的认可度并不高。因此，推行中国特色学徒制，全面提升学徒制社会认可已迫在眉睫。

中国特色学徒制前期探索与实践表明，学徒制社会认可度不高的根本原因有以下几方面：一是认为学徒制并不是真正意义上的学习。社会普遍认为学徒制培养是一种工作而不是真正意义上的学习，认为在学校的课堂学习才是学习，离开学校进入企业进行岗位培养是工作而不是学习，这与我们一段时间以来部分职业院校对实习管理不到位有关，也与我们学习的传统观念有关。二是认为“学校本位”的学习模式优于“工作本位”的学习模式。社会主流缺乏对学徒制特征和优势的认识和认同，大多数社会公众对“基于工作的学习”这一职业教育的基石和精髓理解不够，学生及家长的在校学习情结依然浓厚。三是学徒制“天花板”效应仍在。学徒制在我国的实践探索时间不长，且主要在中职和高职层次开展，学历“天花板”效应明显。尽管新职教法已明确规定要“促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认”，发展职教本科，以此提升职业教育地位，但要实现这个目标仍需时日。四是参与学徒制的企业良莠不齐，质量标准不明。部分企业学徒培养能力差，学徒感觉学不到实用的技术技能，学徒待遇不高，这些都严重影响到社会及参与者对学徒制的信任。五是宣传不到位，导致社会对学徒制缺乏基本了解。

一是要强化岗位培养在职业教育体系中的作用，要建立起“岗位培养=学习”的社会认知。二是应加快修订完善与职教本科相对应的职教学士专业学位，并与硕士专业学位对接，为学位学徒制开展提供制度支持。三是要加强对学徒制参与企业的监督管理，保障培养质量和学徒权益，增强学徒制吸引力。四是要加强学徒制宣传。研究政府、学校、企业、行业协会等多方协同宣传推广学徒制相关工作，形成合力，增强社会对基于学徒制开展岗位人才培养的认知。五是要加快落实新职教法提出的“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，着力提升职业教育认可度”，推动实现学徒制毕业生与普通教育毕业生在职称评定、国有企事业单位就业、人才资格认定等方面被同等对待，提高学徒制声誉。