我国《职业教育法》适用于职业学校教育和职业培训,而德国《职业教育法》适用于“在隶属各州学校法律规范范畴的职业教育类学校以外实施的所有职业教育”①。尽管适用范围存在差异,且具体制度设计有不同侧重,中德两国在《职业教育法》修订中,均遵循职业教育作为一种教育类型的基本思路,通过完善的制度设计,明确职业教育与普通教育具有同等重要的地位,将职业教育作为一个“独立形态的体系”来建设。两国重大修订的内容涉及职业教育概念界定、职业教育体系贯通以及相关体制机制改革,极大丰富了职业教育法的内容,进一步完善了职业教育法律体系,体现出鲜明的制度创新。
职业教育的概念界定,是构建职业教育法律体系的基础,而围绕职业教育概念的修订,则是职业教育法修订的重要起点(表1)。
我国2022版《职业教育法》新增了职业教育的定义,职业教育包括职业学校教育和职业培训。其中,职业学校教育包括中等职业学校教育和高等职业学校教育,职业培训包括就业前培训、在职培训、再就业培训及其他职业性培训。这一概念分类体现出不同职业教育实施主体的区别,且职业学校教育存在层次差异。值得注意的是,在关于职业教育目标的具体表述上,我国对职业教育的定义专门突出了“德技并修”,强调职业道德的重要性。相较而言,德国职业教育的定义重点围绕职业发展状态,包括职业预备教育、(传授完全职业资格的)职业教育、职业进修教育以及改行职业教育,突出职业技能、知识和能力,且不同发展状态对应不同目标。德国2020版《职业教育法》还专门调整了职业进修教育的概念,突出“以传授高级职业资格为目的”。这是德国首次提出“高级职业资格”(höherqualifizierende Berufsbildung)的概念,增加了职业教育体系内部层次的差异。联邦职业教育研究所指出,“高级职业资格”的价值在德国学历资格框架(DQR)里等同于本科学士学位;该资格的设置,“为获得更高的专业和管理职位开辟了道路,而在其他许多国家,只有通过学术学位才能获得这些职位”。
在立法层面定义职业教育与普通教育的关系,是界定职业教育概念的关键维度,直接影响职业教育的性质定位和社会认可度。这次我国新版《职业教育法》明确指出,“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型,是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分,是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径”。这一规定将职业教育与普通教育作为两种不同教育类型来定位,对国家统筹推进职业教育与普通教育的均衡协调发展具有推动作用。同样地,德国在围绕《职业教育法》修订的政策讨论中,也强调了职业教育与学术教育“等值性”(Gleichwertigkeit)理念。德国2020年版《职业教育法》通过新增53a、53b、53c和53d条,在“职业进修教育”中引入职业进修“三级阶梯”和相对应的文凭名衔,即“经考试认定的职业行家”(Geprüfter Berufsspezialist)、“专业学士”(Bachelor Professional)和“专业硕士”(Master Professional),以此表明高级职业资格的进修教育与大学教育处于同一水平。这一做法体现出职业教育对普通教育系统的靠拢和模仿,但这些名衔与德国传统职业教育体系以及职业称谓系统产生了冲突,对于能否真正提高自身地位和合法性,尚有不少不确定性因素。
与普通教育关注学科知识积累不同,职业教育包含认知与行动兼容的多元维度。职业教育的发展离不开多元办学力量的支持。中德两国职业教育法的修订,均致力于从制度上保障多元办学力量的参与。我国2022版《职业教育法》新增职业教育发展方式的表述,包括第9条“国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育,推进多元办学,支持社会力量广泛、平等参与职业教育。国家发挥企业的重要办学主体作用,推动企业深度参与职业教育,鼓励企业举办高质量职业教育”,第28条“联合举办职业学校、职业培训机构的,举办者应当签订联合办学协议,约定各方权利义务”,以及第30条“中国特色学徒制”,以工学结合的方式培养学徒,“有关企业可以按照规定享受补贴”。这些条款以法律形式明确了国家鼓励和支持社会力量广泛、平等参与职业教育发展的态度,增加了企业和社会组织的办学准入,有助于进一步构建协同育人模式,符合职业教育发展规律。同样地,德国2005年修订版首次明确提出“联盟式职业教育”(Verbundausbildung)概念,第10条第5款指出“只要各教育阶段及整个教育时间内的责任得以保证,多个自然人或法人可在一个教育联合体内合作(联盟式职业教育)”。第27条第2款进一步明确了该模式的运作方式,即“实践教育机构不能完全传授必要的职业技能、知识和能力情况下,如可通过该机构之外的其他教育措施进行弥补,则仍为合格机构”。有观点认为,该模式并非解决企业培训名额不足的“权宜之计”,而是一种指向未来的新方式,保障了多元办学力量共同参与,且部分联邦州还为该模式提供经费支持,这有助于促进职业教育资源的有效利用。
职业教育的层类复杂多样。如何实现不同层类职业教育的相互贯通,如何实现学分学时的有效互认,是职业教育法修订的关键问题。我国新版《职业教育法》第17条指出,“国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制,推进职业教育国家学分银行建设,促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认”;第51条进一步规定了职业培训的学分转化,即“接受职业培训取得的职业技能等级证书、培训证书等学习成果,经职业学校认定,可以转化为相应的学历教育学分;达到相应职业学校学业要求的,可以取得相应的学业证书”。德国两次修订的重点也包括对不同层类职业教育的认可。2005年修订版关注了“前期职业教育计入教育期限的折算”,第7条第1款规定,“在职业教育学校里的教育或在其他场所的职业教育可全部或部分计入职业教育期限”。这尤其体现出对全日制形式职业学校职业教育的认可,避免了重复教育与过度教育。2020年修订版主要涉及对“非全时制职业教育”的认可,通过新增第7a条,规定“职业教育可以通过非全时制形式进行。职业教育合同中应就全部教育限期内或者职业教育过程中某一特定时期内缩减每天或每周学习时间达成一致。每天或每周教育时间的缩减不得超过一半”。这有助于扭转对“非全生”的刻板印象,保障其接受职业教育的平等权利。此外,2020年版还通过调整考试制度,促进了两年制和三年制职业教育之间的衔接。具体地,第42条第6款规定,“如相关职业教育条例做出规定,学习者在两年制的职业教育中成功毕业,可以免于参加接续的三年制或三年半制职业教育的毕业考试第一部分的考试”。
保障职业教育学习者权益,是促进教育公平的应有之义,也是营造良好职业教育环境的前提。针对职业学校学生,我国新版《职业教育法》的做法是新增鼓励奖励和资助制度,与《教育法》等有关规定一脉相承,保障职业学校学生与同层次普通学校学生享有同等权利。具体地,第52条规定,“国家建立对职业学校学生的奖励和资助制度,对特别优秀的学生进行奖励,对经济困难的学生提供资助,并向艰苦、特殊行业等专业学生适当倾斜。国家根据经济社会发展情况适时调整奖励和资助标准”;对于职业学校而言,“应当按照国家有关规定从事业收入或者学费收入中提取一定比例资金,用于奖励和资助学生”;教育行政部门“应当完善职业学校资助资金管理制度,规范资助资金管理使用”。针对在职职工,第56条提出,“发挥失业保险基金作用,支持职工提升职业技能”;第58条新增了关于“职工教育经费”具体用途的规定,即“职工教育经费可以用于举办职业教育机构、对本单位的职工和准备招用人员进行职业教育等合理用途,其中用于企业一线职工职业教育的经费应当达到国家规定的比例。用人单位安排职工到职业学校或者职业培训机构接受职业教育的,应当在其接受职业教育期间依法支付工资,保障相关待遇”。同样地,德国《职业教育法》的修订,重点关注了接受“双元制”职业教育者获得报酬以及离岗学习的权利,并设计了诸多中微条款(表2)。
2020版《职业教育法》在原第17条“获得报酬的权利”基础上,新增“最低报酬标准”,并在第2款中明确规定了最低报酬数额。整体来看,报酬额度逐年提升,这有助于保障学生接受职业教育,尤其是“双元制”职业教育的可持续性。此外,第15条新增了离岗条件和职业教育时间的折算方式。这既保障了职业教育学习者离岗学习的合法权益,也是对职业教育路径多元化的认可。
招生考试制度是职业教育体制机制改革的重点,具有“牵一发而动全身”的特点。我国新版《职业教育法》第37条明确要求建立符合职业教育特点的招生考试制度,中职学校可与高职学校在部分专业贯通招生和培养,更好解决职业学校学生升学问题,同时明确高职学校“采取文化素质与职业技能相结合的考核方式招收学生;对有突出贡献的技术技能人才,经考核合格,可以破格录取”。教育行政部门应建立职业教育统一招生平台,提供更加完善的招考服务。第53条进一步规定,“高等职业学校和实施职业教育的普通高等学校应当在招生计划中确定相应比例或者采取单独考试办法,专门招收职业学校毕业生”。这有利于保障职业学校学生在升学上与同层次普通学校学生享有平等机会。相较而言,德国《职业教育法》修订重点涉及考试制度。2005年修订版通过第45条设置了“特殊情况下”准予参加结业考试的规定。这些情况包括:一是申请者可证明其在所考试的职业的从业时间至少为学制规定时间1.5倍;二是申请者可出具相应证书或以其他方式有根据地证实其已获得职业行动能力;三是联邦国防部或其指定机构出具书面证明,应允许现役军人及退役军人参加结业考试;四是对外国颁发的教育证书及在国外的从业时间应予以考虑。这些规定有助于拓宽职业教育毕业考试准入范围。2020年修订版进一步增加了考试程序的灵活性。在考官组成上,依据第40条第4款,“主管机构可任命其他考官参加第42条第2款所述考官小组的工作。任命其他考官可以限于特定的考试领域或专业领域”。这有助于招募更多承担荣誉性工作的考官,提高招考工作的效率。
扩大职业教育的对外开放,是新时代职业教育发展的必然路径。我国职业教育在国际交流合作中不断发展。随着“一带一路”建设持续推进,我国与沿线国家在职业教育合作上越来越多。职业教育也成为我国加强对外合作的重要抓手,在深化教育合作交流、引进国际优质职教资源、培养国际技能型人才、接轨国际标准等方面,取得了显著成果。在我国教育对外开放的新进展和新格局背景下,新版《职业教育法》增加了关于职业教育国际交流合作的条款,涉及“引进来”和“走出去”两个维度。具体地,第13条规定,“国家鼓励职业教育领域的对外交流与合作,支持引进境外优质资源发展职业教育,鼓励有条件的职业教育机构赴境外办学,支持开展多种形式的职业教育学习成果互认”,明确了职业教育国际交流合作机制。同样地,德国职业教育法的修订也涉及职业教育国际化发展趋势,致力于完善职业教育国际化的顶层设计。2005年版《职业教育法》首次认可在德国以外的国家或地区接受的职业培训。第2条第3款规定,“在符合教育目标的情况下,职业教育的部分内容可以在国外进行。其学习的总时间不得超过职业教育条例所确定的教育期限的四分之一”。在考试准入上,第45条第2款也规定“对外国颁发的教育证书及在国外的从业时间应予以考虑”。2020版《职业教育法》进一步完善了职业教育师资“专业资质”的相关规定,在第30条第4款新增“在国外获得与教育职业相应的专业方向的教育毕业证书,且该证书的同等价值依据《职业资格确认法》或其他法律规定获得确认”。这进一步加强了对国外职业教育经历和成果的承认,有助于因地制宜推进职业教育国际化。