(一)基本定位:厘清新《职业教育法》的基本属性
法律部门的属性不同,制度建构及其实施方式也会存在显著差异。落实新《职业教育法》,只有首先厘清其基本属性,才能准确把握法律调整的基本规则。从根本上讲,《职业教育法》不同于权利本位的私法,也不同于义务本位的公法,而是属于公法和私法相融合形成的以社会本位为特征的社会法。它立足于市民社会和政治国家相互融合形成的中间领域,通过国家对社会生活的积极干预,纠正自由市场的失灵,实现社会利益的最大化。在社会法范式之下,落实新《职业教育法》应当把握其实施的两大要点。
第一,明确社会法范式下《职业教育法》独特的调整方式。作为社会法,《职业教育法》并不建立在完全契约自由和意思自治基础之上,也并不认同个人利益至上的私权主张,而是充分正视自由竞争所带来的一些贫困、教育和发展不平衡等社会问题。同时,《职业教育法》不以权力的规制为核心,也并不遵从以“命令—服从”为主要模式形成的国家利益至上的法律观念。因此,《职业教育法》的调整方式,既不是民法中的私权自治和契约优先,也不是行政法、刑法等体系下权力法定与公法优位形成的强制干预,而是主要通过国家干预对市场机制进行必要的限制,积极创造条件实施职业教育,保障公民受教育权的实现。这种调整方式具有两层意思。
一是通过国家干预对市场机制进行必要的限制。这种限制要求新《职业教育法》用严格的法定内容来限制约定的内容,平衡职业教育机构之间以及职业教育机构与受教育者之间的关系,从而保障受教育者的权利和促进职业教育的健康发展。最典型的方式就是法律确定一系列的职业教育条件和标准,有教学标准、收费标准、教职工配备标准、实习实训标准、学位标准、奖助标准和经费标准等。这种特殊的调整方式,不但在一定程度上保留了主体自治的空间,又避免了约定内容的任意性,既不同于私法也不同于公法。
二是积极地创造条件实施职业教育,保障公民受教育权的实现。传统私法或者公法,通常只有行为人的行为满足法律关系或者其他条件时,法律执行才得以启动,任何机关不可能主动寻求法律主体去执行法律。而新《职业教育法》则完全不同,它的执行方式具有主动性,需要国家积极主动地介入职业教育,创造各种条件来保障公民受教育权的实现。在主动实施过程中,法律的调节机制并非仅仅局限于强制性、确定性的规范,而是主要通过一系列的社会化举措对职业教育进行协调,包括指导、扶持、促进、鼓励、推进、保障等各种举措。
第二,理顺主体之间的连带依存关系。在私法中,主体之间各归其所、各负其责,他们的地位是平等的,这些准则体现了私法围绕着实现个体之间的独立地位和相互尊重而展开的规制思路。作为社会法,在新《职业教育法》中主体之间的关系与私法主体完全不同,是连带依存的关系,不可能孤立存在,始终处于相互渗透、相互依存的关系中。当他们发现共同利益形成共同体时,他们不仅维护着自身的利益,而且还会相互合作。
这种连带依存关系,既为职业教育团体发挥作用提供了基础,又使得主体之间的合作与互助显得更加重要,同时亦为新《职业教育法》的执行提供了根本遵循。
首先,落实新《职业教育法》,应当注重发挥群团组织、行业组织的作用。社会的连带依存关系使得职业教育领域具有共同利益归属和利益关联的个体形成了“集体”这一社会共同体形态,并成为新《职业教育法》规制的重要对象。从这一意义上理解,新《职业教育法》对集体的规制要远远大于对私权行为的约束和保障。群团组织和行业组织等都是集体的典型代表形态,对维护主体权益、加强职业教育领域合作、推动职业教育发展,具有重要的保障和桥梁作用。
其次,落实新《职业教育法》,应当加强政治引领和全局统筹。由于职业教育的重要性,如果对这种连带依存关系不加以正确引导,就可能产生职业教育发展的任意性和不确定性,甚至对连带关系本身造成损害。中国特色社会主义最本质的特征和最大优势在于党的领导。在贯彻落实新《职业教育法》过程中,只有坚持党的领导,才能集中力量、聚合资源,调动各方积极性,协调不同利益关系,落实育人目标,发挥法律的重要保障作用,从党和国家事业发展的角度进行全局统筹,共同促进职业教育的发展。
最后,落实新《职业教育法》,应当同时理顺相关法律间的关系。新《职业教育法》的立法依据由劳动法和教育法提升为宪法,标志着职业教育战略的提升,同时拓展了《职业教育法》涉及相关部门法的领域。法律本身也处于一种连带依存的关系中。新《职业教育法》的贯彻落实,不能忽视相关立法的发展。作为教育法律体系的组成部分,它需要处理与《教育法》《教师法》《高等教育法》《民办教育促进法》之间的关系。作为人力资源开发领域的重要法律,它也需要明确与《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》之间的关系。
(二)机制保障:整合《职业教育法》实施的系统性的机制保障
基于社会法基本属性的定位,《职业教育法》的实施是一个受到多种因素相互影响的动态过程,也是一个整体性的过程,它必须将其“所蕴含的价值取向和角色定位实际地被结合进入人格系统并按照制度所提供的价值取向和角色期望进行行动”。任何法律制度要发挥有效作用,都应当具有足够的动力机制、平衡机制和导引机制,它们之间相互作用,才能形成系统性的机制保障体系。其中,动力机制是推动法律实施的力量要素作用发挥的机理和方式,它体现法律实施的驱动性;平衡机制是调控相关构成要素的关系以实现职业教育平稳运行的机理和方式,它体现法律实施的协调性;导引机制是在法律实践基础上形成的人们认知、指导和规范职业教育的精神观念型的机制,它体现法律实施的认同性。贯彻落实新《职业教育法》必须优化和整合这三种机制。
第一,在实施的动力机制上,应当通过提高技术技能水平激发职业教育的活力和创造力。职业教育发展动力的根本在于人的需要。无论是获得个性的解放和自由,还是提高生活品质与创造社会财富,人们都只能通过劳动来得以实现。但是从人才供给与产业发展的矛盾来看,产业发展升级必然要提高劳动力的综合素质与水平。只有提高技术技能水平,才能满足人们职业发展的实际需要。因此,落实新《职业教育法》,必须要将人的实际需要作为第一动力。在实际需要的作用下,人作为发展的主体能够为职业教育的发展提供源源不断的动力。伴随着技术技能水平的提高,人们的职业竞争力和职业发展获得进一步的提升,职业教育的活力和创造力得到进一步的拓展。
第二,在实施的平衡机制上,应当通过促进人的全面发展来强化职业教育发展的实质正义。贯彻落实新《职业教育法》,从形式合理转向实质正义的过程,既需要动力机制更要依赖于平衡机制。职业教育是一个跨界领域,影响和辐射的范围较为广泛,既涉及文化、科技、城乡建设等社会事业的发展,也涉及就业创业、社会贫困、生产安全等现实问题的改善。从就业现状与职业素养的矛盾来看,完善平衡机制的出发点和落脚点就是要在克服和改善一系列教育失衡问题的基础上实现人的全面发展。人的全面发展要求职业教育的就业导向不能停留在一种形式化的安排上,而是要努力在各要素之间建立一种平衡发展的状态。通过促进人的全面发展,不断改善各种有碍发展和平衡的制度,各要素之间的关系能够得到有效的处理和平稳运行,使得职业教育的发展更多更公平地惠及国民,进而强化职业教育的实质正义。如果无法实现实质上的公平正义,无法破解职业教育在层次和类型发展之间的问题,无法保障受教育者公平享有受教育权,那么职业教育就难以实现真正发展。
第三,在实施的导引机制上,应当通过完善职业教育体系来引领正确的职业教育观念。无论是法律等正式规范的实施,还是非正式制度的实践,人们基于共同信念所形成的认同,无疑能够有效引导相关规范的实施。人们对职业教育结构和成效最直观的判断,充分地体现在职业教育体系运行之中。因此,我们应当通过完善职业教育体系来促进正确的职业教育观形成。首先,从观念上重视导引机制的作用,职业教育类型和层次的完善,必须加强宣传引导。如果缺乏导引机制,即使动力机制和平衡机制再完善,法律实施的效果仍然难以维系。其次,完善职业教育的导引机制,还要让人们切实感受到转变观念带来的经济和社会效益。改变“唯分数”“唯学历”的做法,有特长有技能的人同样能够在职业教育的不同层次和类型中获得发展。最后,还要通过一定的载体、共同体和一致性的策略,让各方的思想观念整合统一起来,强化法律实施的认同。
(三)路径构建:完善职业教育高质量发展的多元协同治理路径
当法律已经从传统的形式诉求转向追求高质量发展的实质要义之时,落实新《职业教育法》的路径和方式就不再是单纯针对体系结构的建设,而是扩展到法律本质内涵、与社会伙伴关系处理、制度环境及其法律的制度实践等方面。因此,落实新《职业教育法》是一个动态发展的过程,是一个多元协同治理的过程。所谓多元协同就是指在社会法范式之下,多元利益相关主体通过协调合作与相互作用,形成合理有序、连带依存的治理结构,共同致力职业教育高质量发展。这种治理方式改变了传统自上而下的科层管理模式,通过更加扁平化的协调促进模式,调动各方主体参与职业教育发展的积极性。同时,这种多元协同路径,也是一种动态发展的过程,即法律实施的路径和方式并非一成不变的,而是根据职业教育发展的状况不断地进行调整,在维持法律稳定性的基础上增强法律的适应性。无论是动态发展,还是多元主体协同治理,新《职业教育法》从形式架构向实质效能的转变,就决定了法律的实施必须立足职业教育实施的具体层面,通过关键要点的切入来带动、引导和促进相关要素协同,形成以点带面的法律实施路径。
第一,以课程建设带动技术技能水平提升。技术技能水平提升涉及诸多制度因素,包括产教融合、校企合作、教师队伍和质量评价等。这些因素都是职业教育的重要内容,但在制度实践上往往呈现条款分割的局面。只有把握这些要素的共同点,在它们之间建立一种必要联系,才能实现多元协同的制度效果。而课程建设就是把握这些要素内在联系的切入点。首先,它能为产教融合、校企合作提供实质的教育内容,避免用工机制对教育功能的瓦解和弱化。其次,它也是联系教师和学生的教育性经验,通过强化课程内容建设及其实践应用的导向,有助于 “双师型”教师队伍建设。最后,它更是决定职业教育教学质量的首要因素。因此,落实新《职业教育法》对提高技术技能的要求,就应当以课程建设为切入点,调动对职业教育产生积极影响的各种因素。
在新《职业教育法》的保障规范之下,相关要素在课程建设中得以发挥重要作用:一是在职业教育体系的层面,新法明确了职业教育的教学内容,明确了大中小学校进行职业启蒙、职业认知和职业体验。以此为内容的课程建设,有助于从根本上增强学生对职业教育的认同,为提升技术技能水平奠定了观念基础。二是在职业教育机构的层面,新法显著提升了课程体系的地位,将课程体系和教育教学资源作为职业学校和职业培训机构设立的重要条件,改变了过去仅仅注重硬件条件设置,为技术技能人才的培养奠定软实力的基础。三是在产教融合与校企合作层面,新法更加注重合作的实质内容,并提出了课程设置及其相关的要求,以及聘请高技能人才参与人才培养各项工作的规定,而课程建设则成为各项工作的连接点,为技术技能人才的培养确立了基本的框架结构。
第二,以劳动教育促进人的全面发展。促进人的全面发展是我国职业教育的理论基石,也是新《职业教育法》的重要使命。对于促进人的全面发展,应当有正确的理解和途径。新《职业教育法》从劳动者素质和技术技能、创业就业等角度对人的发展提出了基本要求,它们都建立在生产劳动基础之上。这就为法律实施的突破点明确了基本的方向,即通过劳动教育促进人的全面发展。首先,劳动教育能够树立基本的劳动价值观,培育劳模精神、劳动精神、工匠精神,为职业素养的形成和长远的职业发展奠定观念基础。其次,在职业教育中强化劳动教育,是职业教育本质的回归,以劳动为媒介增强了人们之间的社会连带关系,有助于共同利益的形成,从而实现个体价值与社会价值的统一。最后,劳动教育以人的主体发展及其自我实现为终极目标,在内容上是一种创造性的活动。实践劳动提高和增强人的创造和改造世界的能力,将职业能力作为职业教育的重要内涵,能够为人的全面发展提供基本的实践导向。
在职业教育中发展劳动教育,并不是将其作为一种学术概念,也不是将学生作为社会化用工的替代力量。它体现的是一种发展的教育观,培育学生正确的劳动价值观和劳动态度,构建一种整合、开放性的劳动教育实践体系。对于劳动教育,应当避免几种不当倾向:一是避免职业学校单纯地将学生输向企业而忽视培养过程。在学生参加生产实践的过程中,职业学校也应当明确培养方案和目标,保障学生的受教育的权利。二是避免侵犯学生权利,以学生接受劳动教育而忽视其劳动力价值。三是避免将劳动教育局限于生产性的体力劳动,忽视劳动教育的广泛性、开放性和实践性。总体而言,劳动教育应当充分体现职业特点和教育属性,既要防止有教育没有劳动,也要克服有劳动没有教育的倾向。
第三,以专业建设带动现代职业教育体系建设。现代职业教育体系要求职业学校教育与职业培训并重、职业教育与普通教育相互融通,以及实现不同层次职业教育的有效贯通。落实新《职业教育法》,需要协调这些不同类型和层次教育之间的关系。作为人才培养的基本单元,专业建设是决定现代职业教育体系内部是否协调的关键因素。首先,专业建设应当更好地适应市场需求变化,根据经济社会和产业发展对技术技能人才的需求变化,从与产业协同的视角开展专业建设,提高职业教育的适应性和针对性,从而为职业学校教育和职业培训搭建沟通的桥梁。其次,在职普融通角度下,推动专业建设的互通性,强化相同门类的专业在职业教育与普通教育中相互对应、互相促进。这也为受教育者在职业教育和普通教育中的流动创造了便利。最后,专业建设的协调性使得不同层次的职业教育之间在知识结构、训练方式和基本思维上能够保持相对的一致性和协调性,为受教育者升学创造了更多的机会。
新《职业教育法》对职业教育专业的设置提出了体现经济社会发展需要和职业教育特点的要求。不同层次职业教育的专业设置应当从职业教育体系的角度出发,采取中职、高职专科和高职本科专业一体化的思路进行全局考量、通盘设计,而不宜仅仅成为各自教育阶段就业和用工的权宜之计。同时,不同层次的专业目录还应当保持一定的衔接性,而不宜在不同层次间制造壁垒,更不宜将大量职业教育的专业停留在专科层次的“天花板”。在职业教育专业目录的同一类专业中,专科层次的专业应当逐步设立与之相适应的本科专业,满足职业教育学生升学和深造的需求。从我国当前《职业教育专业目录》(2021年)来看,高职本科专业仅仅247个,远远低于中职专业(358个)和高职专科专业(744个),未来高职本科专业还应继续扩大专业数量。此外,基于专业特点和职业属性,我国有必要将专业学位研究生教育明确纳入《职业教育法》的调整范围之中。