12月12日，北京的气温已经降至零下10度，在北京职工之家的二楼大会议厅里，气氛却让人感觉到暖意浓浓。国家发展改革委和联合国儿基会合作的“推动全面脱贫攻坚和公共服务高质量发展研讨会”在这里召开。

10年前，国家发展改革委和联合国儿基会开始进行合作，借助各自资源平台，围绕中国构建基本公共服务体系，加强保障和改善民生，完善社会政策等方面开展了长期深入有效的工作，为政府科学决策提供了有力支撑，为促进包括儿童在内的社会各群体共享发展改革成果作出了积极贡献。这个研讨会也是双方合作的一个项目之一。

“前三年我们研讨的主题分别是社会共享与全面小康、公共服务供给侧结构性改革、加快保障和改善民生。今年我们将主题聚焦于推动全面脱贫攻坚和公共服务高质量发展，这既是落实党中央、国务院关于全面打赢脱贫攻坚战，推动高质量发展的重大决策部署，也有利于进一步提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。”国家发展改革委社会司司长欧晓理说。

巧合的是，双方合作的十年也正是我国基本公共服务制度建设全面进入快车道的十年。

基本公共服务制度建设上升为国家战略

联合国儿基会驻华办事处总代表花楠女士曾在去年的研讨会中让与会者举起手打个响指。她说：“就这弹指之间，每一秒的时间儿童的大脑发育都在形成三千个神经元连接，要抓住机会窗口为儿童提供系列支持。”

“基本公共服务在中国数千万家庭成功脱贫过程中发挥着决定性的作用，也为这些家庭及其子女不再重返贫困奠定了坚实基础，公共服务的重要性怎么强调都不为过。”她强调说。

基本公共服务一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生等领域的公共服务。国家发展改革委综合司巡视员刘宇南表示，我国基本公共服务发展迅速，一个重要原因就是把公共服务纳入国家发展战略，使得基本公共服务建设成为国家意志。

“改革开放40年，中国8亿人脱贫，联合国相关报告的数据显示，中国对减少全世界贫困人口的贡献率达到了70%。”国务院参事、国家发展改革委原副主任、北京大学光华管理学院特聘教授徐宪平与会谈到。

他曾参与组织和编制国家的“十二五”规划。他谈到：“当时''十二五''编制的时候有两个重大变化，一个是2010年中国经济总量超过日本，成为第二大经济体，人均GDP当时超过4560美元，按照联合国的划分标准进入上中等收入国家。另外一个变化是，2010年中国城镇化率接近50%，这意味着中国从农业社会向工业社会开始转变。因此，在''十二五''规划纲中明确提出，要把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，并首次编制了基本公共服务的专项规划，包括44类，80个项目，如儿童出生的缺陷率怎么降低，儿童的死亡率怎么降低都涵盖在里面。”

而这些公共服务清单表明，不管你在东部还是西部，是在城市还是农村，公民所享有的公共服务应大致相当。在规划中，基本公共服务以“五有”为核心，即学有所教、劳有所得、病有所医、老有所依、住有所居。

徐宪平说：“而在编制''十三五''规划时，社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，在规划中，我们在''五有''的基础上又加了''两有''，即幼有所育和弱有所扶。”

“中国在全面提高公共服务质量方面取得了巨大进展，教育、医疗卫生、社会保障和就业三大基本公共服务占财政支出和GDP的比重稳定提升，分别从2002年的26%和4.7%，提高到2017年的34%和8.4%。除了持续投入于基本公共服务，我们也支持政府继续致力于鼓励通过提供基本公共服务缩小区域差异和城乡差异。”花楠表示，基本公共服务在中国数千万家庭成功脱贫过程中发挥着决定性的作用。

她举了一个医疗卫生领域的例子。“贫困人口中有45%的人是因病致贫，现在中国每年有3万儿童死于肺炎，但是在中国肺炎疫苗的成本是其他国家的几十倍，如果可以调整一下这类疫苗的目录，削减一下尚未进入国家免疫规划疫苗目录的疫苗成本，这样对儿童的医疗卫生状况会有很大的影响。通过这样的投入，提高我们基本公共服务的质量，减少大家获取医疗服务的成本，这样的话也可以让更多的人脱贫。”

“由于中国人口多、地区间以及城乡间发展差距大、基本公共服务供给水平低和均等化水平低等客观因素的存在，实现基本公共服务均等化将是一个伴随中国城镇化和工业化全过程的复杂、艰巨的历史任务，不可能一蹴而就。”武汉大学的卢洪友教授谈到。 

进入新时代，推动公共服务高质量发展成为社会发展领域的新命题。刘宇南说，“十四五”规划前期研究已经启动，未来要推动公共服务更好地融入国家发展战略。与以往相比，高质量发展强调从“有没有”转向“好不好”，而且要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

脱贫攻坚面临的任务依然非常严峻

数据显示，近5年来，我们国家的脱贫攻坚取得了决定性的进展，也创造了中国减贫史上的最好成绩。例如这五年，现行标准下我国的农村贫困人口从9800万减少到3000万左右，累计减少了6800万。

“相当于每分钟至少有26人摆脱了贫困，减贫规模也是前所未有。”国家发展改革委国际合作中心主任黄勇表示。

2018年，是全面贯彻落实党的十九大精神、打好脱贫攻坚战的关键一年。

“中国的脱贫攻坚面临的任务依然非常严峻”。国家发展改革委地区司司长郭兰峰表示。

他分析说，第一，部分地区的贫困问题很突出，截止到2018年9月份，“三区三州”的贫困发生率仍然高达14.6%，2017年各省确定的334个深度贫困县的贫困发生率达到了11.3%，如期完成脱贫攻坚的任务还需要付出艰苦的努力。第二，处在贫困线以下的人口脱贫攻坚的难度很大。截止到去年年底，因病、因残致贫人口分别占贫困人口总数的42.3%、14.4%，65岁以上贫困老人占17.5%，越往后脱贫难度越大。三是基础设施和基本公共服务发展滞后。

“我们都知道深度贫困地区大部分处在深山老林，生存的环境恶劣，交通设施、通讯设施、教育、基本医疗、住房、安全等等还存在不少的短板，而且建设成本很高，难度也很大，有的地方找不到一块平地来用于我们易地扶贫搬迁。”郭兰峰表示。

“因此，更应从深度贫困地区和特殊困难群体等最短处入手、最难处发力，通过重点突破带动整体推进。聚焦重点区域，集中优势兵力打好''歼灭战''；聚焦特殊群体，以孤寡老人、慢性病人、残疾人等特殊困难群体为帮扶重点，统筹各类保障措施进行''兜底''等。”郭兰峰谈到。

黄勇谈到，在脱贫攻坚过程中，尤其是以公共服务引导脱贫过程中，要注重利用创新性的方式方法，借鉴国外的有效的做法。比如，美国政府颁布“贫困家庭临时救助（TANT）”计划和《上岗工作岗位创造和工人救助法案》，一是对私营企业减税、产业结构调整。提供就业机会、提高就业能力等。二是实施医疗卫生、教育、就业、住房保障、养老等方面的直接救济，非营利性机构实施贫困人口援助。三是保障贫困家庭儿童得到较好教育，加强对贫困人口能力的培养。

国务院扶贫办周兴副司长谈到，到2020年我国现行标准下农村贫困人口要实现全部脱贫，贫困县要全部摘帽，要解决区域性的整体贫困。这一目标与前几轮扶贫工作相比有一个明显的不同，就是不留''锅底''，这次要做到全部''摘帽''，这是历史性的。

“2020年，我们按现行标准下的贫困人口脱贫之后，新的贫困怎么定义？公共服务应该做什么？这需要大家用发展的眼睛来看。”国务院发展研究中心社会发展部冯文猛研究员认为，“到2020年之后，中国可能到时候谈的更多的是相对贫困和多维贫困”。

他分析说，在将来一段时间，将更要关注保障不足的老年人、被人工智能替代的人群、新旧动能转化中面临失业的人群、生存环境极端恶劣的人群、遭遇疾病等各类特定风险的人群等。他认为，因病发生的贫困，将来五到十年之内这类风险还会进一步放大。

基本公共服务进入2.0版本

“推动公共服务高质量发展，既是实现经济高质量发展的要义所在，也为经济高质量发展提供重要支撑，这是一篇大文章。”刘宇南表示。

刘宇南认为，高质量发展首先必须实现供给充分，而且可及。公共服务要从发展内容到服务的流程，再到服务机构和服务人员，应当都有完备的质量标准体系和规范的资质认证认可的制度。从宏观资源的配置上到微观的一些机构的运行上都要实现效益和效率的最优化、最大化。

刘宇南分析，当前，公共服务高质量发展仍面临财权事权不匹配、市场发育还不成熟等问题。他建议，要从促进基本公共服务均等化、形成以多元化供给主体为支撑的发展格局等方面着手，实现公共服务高质量发展。他说：“进一步地理清政府和市场的职责，形成以多元化供给主体为重点支撑的发展格局。”    

“基本公共服务应该进入一个2.0版本。下一步我们应该从扩大供给，完善结构，提升质量等角度来综合施策施力，以标准化、法制化促进均等化，推动公共服务高质量发展。”国家发展改革委宏观经济研究院社会所邢伟副研究员表示。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》。《指导意见》明确了“十四五”末和到2035年两个时间节点的具体目标。到“十四五”末实现近期目标，即基本公共服务标准化理念融入政府治理，标准化手段得到普及应用，系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系全面建立。到2035年实现远期目标，即基本公共服务均等化基本实现，现代化水平不断提升。

《指导意见》按照系统性、层次性和协调性的要求，从国家、行业、地方、基层服务机构4个层面，构建了基本公共服务标准体系的总体框架。比如各行业主管部门结合各行业领域发展特点，制定各行业领域基本公共服务标准体系实施方案，系统梳理并修订完善现有标准规范，加快制定一批急需短缺的标准，完善设施建设、设备配置、人员配备、服务管理等软硬件标准要素，提出促进标准落地实施的保障措施。地方政府依据国家基本公共服务标准以及各行业领域标准规范，结合本地区经济发展、空间布局、人口结构和变动趋势、文化习俗等因素，经与国家基本公共服务相关规划和标准衔接并进行财政承受能力评估后，制定本地区基本公共服务具体实施标准等。

“通过推进基本公共服务的标准化和法制化，来优化我们资源配置，规范我们服务流程，提升我们服务质量，明确我们的权责关系，创新我们最后的治理方式，来确保全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，也基本保障人民群众得到基本公共服务的机会。”邢伟谈到。

“助力全面脱贫攻坚是公共服务高质量发展的应有之意。脱贫攻坚是第一民生工程，贫困地区是最需要补的民生短板所在。坚持高质量发展首先就要把这个短板补齐，然后才是提高质量。”欧晓理总结说：“遵循这个思路，当前我们正在推进公共服务领域行动，希望通过这个行动聚焦贫困地区发展和困难群众生活，聚焦公共服务的短板和弱项，聚焦于质量标准制定与监管，切实筑牢民生保障底线，努力扩大公共服务有效供给。”

他还谈到，要准确判断和把握不同发展阶段的民生短板和群众关切，进一步深化供给侧改革，从追求量的满足向质、量并重转变。另外，推动公共服务高质量发展要处理好政府与市场的关系。高质量发展意味着供需更加匹配，资源布局更加合理，优质资源不断增加，服务内容更加丰富，服务方式更加便捷，运行保障更加高效。目前，公共服务各领域都或多或少兼具双重属性，既是公益性的大事业，有些方面也是市场化的大产业，为此要区分基本与非基本两个服务性质。基本公共服务应该由政府兜底保障，具体提供形式可以适当引入市场机制。非基本的应该交给市场和社会，通过发展相关产业，满足多层次个性化的需求。（中国经济导报记者 程晖）